陈益刊

　　[今年上半年减税占了减税降费金额的九成，但随着降费政策在下半年的密集实施，地方降费力度将明显加大。也就是说，下半年减税降费力度将不会减弱，甚至有所加强，而且中央依然要求地方不折不扣执行。这对地方财力冲击较大，尤其是中西部欠发达基层政府，应注意潜在的财政风险。]

　　力度空前的2万亿元减税降费，是政府今年宏观政策中最为重要的一招。

　　从总体上看，今年上半年全国累计新增减税降费11709亿元，其中减税10387亿元。31个省份减税费规模不一，折射出的是区域经济发展、产业结构、税源分布差别及政策落实程度。

　　其中有27个省份披露了今年上半年税费减少的相关数据，第一财经记者梳理后发现，广东省减税降费规模最大，达到1727.8亿元；北京减税降费力度最强，减税费金额达到1053亿元，占地方财政收入比重最高。此外，上半年全国一半的减税降费金额分布在东部五省份（广东、江苏、北京、浙江、上海），这些地方都有总部经济发达、制造业大省、小微企业多、居民收入高、财力雄厚等特征。

　　而黑龙江、山西、江西、贵州的减税降费数据占地方财政收入比重相对靠后，这意味着其减税降费力度相对其他省份较弱，这主要跟地方产业结构、居民收入相对较低有关。

　　今年上半年减税占了减税降费金额的九成，但随着降费政策在下半年的密集实施，地方降费力度将明显加大。也就是说，下半年减税降费力度将不会减弱，甚至有所加强，而且中央依然要求地方不折不扣执行。这对地方财力冲击较大，尤其是中西部欠发达基层政府，应注意潜在的财政风险。

　　减税降费金额、比重全扫描

　　近日，27个省份公布了完整减税降费数据或减税数据。由于上半年减税降费基本以减税为主，仅减税数据也基本能反映出一个地区的减税降费总体规模。

　　从上半年减税降费规模来看，广东以1727.8亿元居各省份之首，之后二至六位分别为江苏（1085.6亿元）、北京（1053.5亿元）、浙江（966.8亿元）、上海（931.3亿元）和山东（642亿元）。东部六省份上半年减税降费累计6407亿元，占全国减税降费规模比重约55%。

　　为了衡量各地减税降费力度，基于数据的可获取性，第一财经记者计算出了各地减税降费规模占各地地方一般公共预算收入比重。比重越高，意味着减税降费力度越大，反之则越小。

　　数据显示，北京这一比重高达33.2%，远高于其他省份，这也意味着北京减税降费力度最大。广东以25.2%居第二位，江苏、浙江、河南、上海、天津等地超20%，其余省份均在10%以上。

　　为何广东减税费规模最大

　　想了解这一轮减税降费地区间差别，首先需要了解上半年减税降费构成。

　　从全国数据来看，上半年减税占减税降费总额的比重约为89%。具体到各项减税金额，增值税减税占减税总额比重约42%，个税减税占比约30%，小微企业普惠性政策减税占比约11%。减税规模最大的增值税中，制造业、批发零售业占大头。

　　一位省级税务部门的人士对第一财经记者分析，导致减税降费地区差异的最关键因素是产业结构和税源结构差异。

　　广东的财政收入规模连续20多年居全国之首，因此减税降费金额居首属于毫无悬念。细究广东减税降费构成会发现，增值税减税占比约32%，个税减税占比约28%，2018年政策翘尾减税（增值税为主）占比约14%，行政事业性降费占比约8%，小微企业普惠性减税占比约7%，社保降费占比约5%。

　　北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红对第一财经记者分析，广东位于沿海经济发达地区，现代产业体系完备，经济总量大，制造业、民营企业、高新技术企业数量众多，高素质人才规模庞大，主要经济指标及税收收入总额位居全国前列，发达的地方经济为减税降费提供了巨大空间。地方财政收入较为充足，财政可持续性表现良好，纳税服务水平较高，从而为减税降费政策的落实打下了基础。

　　减税降费规模靠前的五个省份均有上述相似原因。

　　为何北京减税费力度最强

　　并不是地方财政收入规模越大，减税降费规模就越大，北京就是一个最为典型的案例。

　　今年上半年，北京市地方一般公共预算收入约3171亿元，规模位居全国第六，排在广东、江苏、上海、浙江、山东之后，比上海、浙江、山东少500亿~1300亿元不等，但减税降费规模却超过了浙江、上海和山东。

　　中国社会科学院财经战略研究院副研究员蒋震对第一财经记者分析，北京是中国的政治中心，总部经济很发达，基本都是高附加值的制造业，且高收入人群多，这就导致增值税和个税减税十分明显。

　　今年上半年，北京市个税减税约544亿元，占上半年当地减税降费总额约52%。个税减税占北京当地一般公共预算收入比重达17.16%，远高于全国平均水平。

　　李旭红表示，北京个税减免大幅增长的主要原因在于，近年北京市经济平稳运行，奠定了就业人员收入增长的基础。根据国家统计局数据，2018年北京城镇非私营单位、私营单位就业人员年平均工资水平分别达到145766元和76908元，均为全国最高，为个税提供了可观的减税空间，北京个税纳税人享受到较大减税红利。

　　此外，北京总部经济发达，减税效果也比其他地方更明显。受益于今年5月大幅提高保险企业所得税税前扣除比例，一批保险业巨头减税十分明显，比如，中国平安(601318)减税获得红利就超过100亿元。也因此，保险巨头集聚的北京所得税减收明显。

　　今年上半年全国企业所得税同比增长5.6%，而北京市财政局数据显示，今年上半年当地企业所得税同比下降1.4%，官方解释原因之一，正是受保险企业所得税税前扣除政策的影响。

　　山西、黑龙江等为何减税力度弱

　　总体来看，东部发达地区减税费占地方收入比重大，而欠发达地区比如山西、黑龙江、江西、贵州等地占比相对小。

　　李旭红分析，黑龙江和山西减税降费占财政收入比例较低的原因是，减税降费的规模增速与收入增速间存在不协调，部分原因在于目前两省的产业结构正在调整。山西有较多的重工业企业正处于产业转型时期，非鼓励类的行业得到的税收优惠倾斜有限。同样，黑龙江位于东北地区，支柱产业为重工业与农业，农业本身就享受了较多的税收优惠政策，因此减税降费的占比变动性也相对减少。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文分析，企业更为集聚的东部省份受经济增速放缓、外贸形势冲击更大，对减税降费诉求更紧迫，当地政府站位也更高，而且由于财力雄厚、可腾挪空间大，因此有更大的动力不折不扣去执行减税降费政策。相比之下，一些欠发达地区本身财政困难，民生问题较为迫切，基层政府压力很大，减税降费政策对收入冲击大，因此一些基层政府不一定坚决执行。

　　李旭红也认为，一些地方在减税降费政策落实的过程中可能遇到了一些困难，未来还需进一步贯彻落实。

　　不过，国务院发展研究中心研究员冯俏彬对第一财经记者表示，今年地方在落实减税降费政策上都比较努力，较少发现不落实政策的情况。因此地方减税降费规模差异，最主要还是跟地方经济结构、税源结构、财政收入规模相关。

　　更注重政策落地和基层财政风险

　　未来减税降费将有两个趋势，一是随着7月份3000亿元降费新政实施，下半年降费力度将明显上升，叠加已实施的减税政策，下半年减税降费力度将更大。但9月份16个国务院督查组分赴16个省份对减税降费工作情况进行专项督查，以及审计部门对减税降费政策落地的跟踪审计，将有利于保障减税降费政策不折不扣落地。

　　第二个趋势是，由于下半年减税降费政策力度更大，在经济增速放缓的背景下，地方政府财政收支矛盾将进一步加剧。7月份全国已经有11个省份财政收入下滑。

　　中国财政科学研究院公共收入研究中心主任张学诞告诉第一财经记者，他在调研一些欠发达地区的基层政府时发现，受大规模减税降费冲击，基层财政在“保工资、保运转、保基本民生”方面十分吃力，决策层应该更加重视减税降费对欠发达地区财政可持续性的影响。他建议，中央财政要加大转移支付的力度和速度，支持欠发达地区，确保“三保”不出问题。

　　李旭红建议，地方政府应该通过调整优化支出结构，压减一般性支出，取消低效无效支出，聚焦重点领域、薄弱环节，从而提高资金配置效率，并落实财政支出绩效管理，提高资金使用效益。同时要充分发挥中央政府转移支付和地方政府债券的作用，解决地方财力缺口。